一、碳中和目標(biāo)意義深遠(yuǎn)

自2020年9月習(xí)總書記首次提出“碳中和”目標(biāo)，碳中和多次出現(xiàn)在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、“十四五”規(guī)劃綱要、政府工作報(bào)告中，并被不斷細(xì)化。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作，并從調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等方面作出具體部署，碳中和、碳達(dá)峰已經(jīng)成為我國(guó)“十四五”期間生態(tài)文明建設(shè)以及高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。我國(guó)碳中和目標(biāo)事關(guān)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，不僅是全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程的重要部分，也是提升我國(guó)自身發(fā)展質(zhì)量和效益的關(guān)鍵舉措。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)的，應(yīng)對(duì)氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做。碳中和目標(biāo)既體現(xiàn)了我國(guó)推動(dòng)全球氣候治理的決心，也展示了我國(guó)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，為國(guó)際社會(huì)全面有效落實(shí)《巴黎協(xié)定》注入了強(qiáng)大動(dòng)力。碳中和實(shí)現(xiàn)路徑還將倒逼我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)改革，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程，拉動(dòng)新的投資，創(chuàng)造新就業(yè)機(jī)會(huì)，培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能；同時(shí)，能源結(jié)構(gòu)也將進(jìn)一步優(yōu)化，能效大幅度提高，能源安全保障能力提升，基本走上一條符合國(guó)情的綠色低碳循環(huán)的高質(zhì)量發(fā)展道路，帶動(dòng)空氣質(zhì)量和人民生活質(zhì)量不斷改善。碳中和目標(biāo)及路徑對(duì)我國(guó)當(dāng)前減排工作提出了更高要求，尤其是達(dá)峰時(shí)間越早越好，從達(dá)峰到中和的時(shí)間越長(zhǎng)，減排壓力越小，減排成本也隨之降低。同時(shí)，這也意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)需加速升級(jí)轉(zhuǎn)型，與“十四五”規(guī)劃及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)是高度一致的，有助于提高宏觀經(jīng)濟(jì)要素效率競(jìng)爭(zhēng)力，減小陷入中等收入陷阱的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年夢(mèng)想目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！笆奈濉笔且咔橐詠砦覈?guó)復(fù)蘇過程中的關(guān)鍵時(shí)期，也是“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”的重要時(shí)期，強(qiáng)有力的“十四五”減排將為2030年前碳排放達(dá)峰和2060年前碳中和的目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑目前，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與碳排放初步脫鉤，從我國(guó)能源需求總量、疫情后綠色復(fù)蘇、落實(shí)《巴黎協(xié)定》等方面綜合思考和判斷，需制定碳達(dá)峰、碳中和的具體時(shí)間表。碳中和目標(biāo)是整體經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，除了制定整體減排時(shí)間表外，電力、工業(yè)、建筑、交通、服務(wù)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域都將面臨自己的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，并將遵循各自的減排時(shí)間表，制定跨部門協(xié)調(diào)減排策略。國(guó)家層面的碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)首先要求能源、工業(yè)、建筑和交通領(lǐng)域最大程度的減排，實(shí)現(xiàn)近零排放，主要通過優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率來實(shí)現(xiàn)，如推動(dòng)終端部門電氣化、促進(jìn)工業(yè)等的循環(huán)經(jīng)濟(jì)、散煤治理、低碳燃料替代等。少部分排放不能完全避免，一方面可以通過森林、海洋等碳匯進(jìn)行自然吸收，另一方面可能還需要額外的、一定規(guī)模的“碳移除技術(shù)”（CDR）的應(yīng)用，比如碳捕獲、利用和封存技術(shù)（CCUS）、生物能源與碳捕獲和儲(chǔ)存技術(shù)（BECCS）等。電力部門是我國(guó)碳排放的主要來源之一，電力在全部能源消費(fèi)中的占比不斷提高，電力部門脫碳將成為碳中和的優(yōu)先議題。隨著全面推進(jìn)終端用能電氣化，電力部門脫碳將成為其他終端部門脫碳的關(guān)鍵依托。碳中和目標(biāo)約束下，我國(guó)電力部門需加速轉(zhuǎn)型，排放量快速達(dá)到峰值并開始加速下降，有望于2050年前實(shí)現(xiàn)零排放或負(fù)排放。2019年，我國(guó)燃煤發(fā)電裝機(jī)占全國(guó)總裝機(jī)的52%，發(fā)電量占比為62%，控制電力部門煤炭消費(fèi)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)電力部門脫碳的根本所在，在能源經(jīng)濟(jì)深度低碳化中發(fā)揮關(guān)鍵作用。電力部門脫碳尤其是煤電對(duì)碳達(dá)峰、碳中和至關(guān)重要。電力部門減排需降低燃煤發(fā)電的占比，實(shí)現(xiàn)向可再生能源主導(dǎo)的電力系統(tǒng)的跨越式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。短期內(nèi)迅速淘汰老舊落后和低效燃煤電廠，在深度脫碳過程中，逐步淘汰未采取CCUS技術(shù)的燃煤發(fā)電，提高可再生能源發(fā)電份額，落實(shí)2030年風(fēng)電、光伏總裝機(jī)容量12億千瓦以上裝機(jī)的目標(biāo)，增加以核能、碳捕集、利用和存儲(chǔ)為輔的多種技術(shù)組合發(fā)電。

三、我國(guó)煤電低碳轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)和挑戰(zhàn)（1）開展可再生能源電力布局，煤電將由主體電源向靈活性電源轉(zhuǎn)變我國(guó)煤電裝機(jī)占比高、發(fā)電量穩(wěn)定，在電氣化率不斷提升的近中期來看，煤電仍然是保障電力穩(wěn)定的主體電源。隨著能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的不斷推進(jìn)，未來將大幅提高風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源電力占比，風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔電源波動(dòng)性特征明顯，需要煤電的靈活調(diào)節(jié)，起到消納可再生能源的重要作用，推動(dòng)電力系統(tǒng)向清潔低碳轉(zhuǎn)型。同時(shí)，碳中和目標(biāo)還將加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是建筑和交通的電氣化水平大比例提升，電力需求隨之改變，電力負(fù)荷特征也將發(fā)生較大變化，煤電向調(diào)峰電源轉(zhuǎn)變的需求更高。（2）煤電機(jī)組年齡小，短期內(nèi)轉(zhuǎn)型壓力大2020年全國(guó)煤電機(jī)組平均年齡大約為12年，是全球平均運(yùn)行年齡的一半。特高壓線路的建設(shè)規(guī)劃是疫情后綠色復(fù)蘇計(jì)劃的重要內(nèi)容，并核準(zhǔn)了一批大型煤電項(xiàng)目，主要集中于甘肅、陜西、內(nèi)蒙古、湖南等煤電大省，大量新增煤電項(xiàng)目增加了行業(yè)短期轉(zhuǎn)型的難度。（3）煤電裝機(jī)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、年齡等存在明顯地區(qū)差異山東、內(nèi)蒙古、江蘇三省是我國(guó)煤電裝機(jī)大省，三省裝機(jī)總量超過全國(guó)煤電總裝機(jī)的25%，其次為河南、山西、廣東、新疆，7個(gè)省份裝機(jī)容量超過全國(guó)煤電總裝機(jī)50%；機(jī)組結(jié)構(gòu)差異較大，江蘇以大型機(jī)組為主，60萬(wàn)千瓦以上機(jī)組占68%，山東、內(nèi)蒙古、山西等地區(qū)亞臨界機(jī)組占比較高。新疆擁有平均年齡最低的煤電機(jī)組，平均年齡僅為6年，上海機(jī)組平均年齡最高，為19年。（4）全國(guó)過半煤電企業(yè)虧損，轉(zhuǎn)型面臨多重風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)對(duì)2019年現(xiàn)存煤電項(xiàng)目的財(cái)務(wù)成本核算，全國(guó)有近70%的煤電機(jī)組可能處于虧損狀態(tài)，且虧損機(jī)組主要集中于北方地區(qū)，新疆、寧夏、山西等地區(qū)煤炭?jī)r(jià)格和上網(wǎng)電價(jià)均處于較低水平，虧損機(jī)組占比很高。當(dāng)前煤電經(jīng)營(yíng)并不樂觀，如果采取提前退役和降低發(fā)電小時(shí)數(shù)等方式，逐步退出燃煤發(fā)電或，煤電部門虧損狀況將進(jìn)一步加劇，擱淺資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)激增。由于電廠投資很大比例來自銀行等融資渠道，由此可能引發(fā)系統(tǒng)性的信貸與金融風(fēng)險(xiǎn)。煤電也是我國(guó)資源型省份的重要經(jīng)濟(jì)部門，煤電投資收益變動(dòng)以及資產(chǎn)擱淺的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于地區(qū)性投資和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也可能帶來不利影響。

四、煤電行業(yè)轉(zhuǎn)型的積極應(yīng)對(duì)策略（1）因地制宜的電力部門轉(zhuǎn)型路徑煤電裝機(jī)省際分布不均，需評(píng)估低碳轉(zhuǎn)型背景下電力需求和潛在風(fēng)險(xiǎn)，提出全國(guó)和省級(jí)的煤電轉(zhuǎn)型路線圖，并制定因地制宜的煤電調(diào)控政策和目標(biāo)，部分省份應(yīng)加快轉(zhuǎn)型步伐，加快淘汰服役時(shí)間長(zhǎng)、效率低、盈利差的煤電機(jī)組。爭(zhēng)取在“十四五”期間全國(guó)煤電裝機(jī)達(dá)峰，到2040年或2045年逐步淘汰未采取CCUS技術(shù)的燃煤發(fā)電，快速增加以可再生能源為主，以核能、碳捕集、利用和存儲(chǔ)為輔的多種技術(shù)組合發(fā)電，到2050年實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量的70％，通過靈活發(fā)電、改進(jìn)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、需求側(cè)響應(yīng)以及部署儲(chǔ)能技術(shù)提高電網(wǎng)靈活性。（2）大力發(fā)展碳捕獲、利用和封存等減排技術(shù)電力部門深度脫碳，必須有突破性技術(shù)支撐。識(shí)別新能源、節(jié)能、儲(chǔ)能和負(fù)碳技術(shù)等領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)，制定關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展路線圖，加大對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的投資力度，開展能源領(lǐng)域核心技術(shù)研發(fā)，如可再生能源發(fā)電，生物能源與碳捕集、封存與利用技術(shù)，氫儲(chǔ)能技術(shù)等。鼓勵(lì)社會(huì)資本和企業(yè)等對(duì)可再生能源等領(lǐng)域進(jìn)行投資，刺激關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。促進(jìn)煤電行業(yè)碳捕獲、利用與封存（CCUS）技術(shù)的應(yīng)用和推廣，并借助生物能源與碳捕獲和儲(chǔ)存（BECCS）等減排技術(shù)實(shí)現(xiàn)電力部門較大幅度負(fù)排放。（3）發(fā)揮碳市場(chǎng)的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制2月1日開始實(shí)施的碳排放權(quán)交易管理辦法，以電力行業(yè)為先行軍率先啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)。下一步，碳市場(chǎng)需結(jié)合我國(guó)碳中和減排路線圖，進(jìn)一步完善配額總量設(shè)定、交易制度和市場(chǎng)監(jiān)管等環(huán)節(jié)，通過總量控制、碳價(jià)格機(jī)制約束電力企業(yè)碳排放，倒逼企業(yè)進(jìn)行減排，推動(dòng)企業(yè)自主進(jìn)行節(jié)能減碳的技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用。（4）保障公平轉(zhuǎn)型碳中和約束下的能源轉(zhuǎn)型必須注意煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和從業(yè)人員“公平轉(zhuǎn)型”，保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)的電力供應(yīng)安全，做好轉(zhuǎn)型過程中的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和調(diào)整工作。為煤炭、煤電依賴程度較高地區(qū)提供可靠的轉(zhuǎn)型方案，如內(nèi)蒙、山西、新疆等地區(qū)，盡量降低相關(guān)地區(qū)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)損失，防范轉(zhuǎn)型過程的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。重視引導(dǎo)相關(guān)從業(yè)人員的再就業(yè)。通過須建立遣散資金，保證從業(yè)人員的收入水平和社會(huì)福利，為其提供針對(duì)性的再培訓(xùn)、再教育計(jì)劃或創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)等，確保相關(guān)從業(yè)者“零失業(yè)”，防范社會(huì)不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。

王克：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、環(huán)境學(xué)院副教授

來源：人大國(guó)法院