低空經(jīng)濟是以低空空域為依托，以通用航空產(chǎn)業(yè)為主導，以低空航空器為主要載體，以載人、載貨及其他作業(yè)等多場景低空飛行活動為牽引，帶動相關(guān)領(lǐng)域融合發(fā)展的綜合性經(jīng)濟業(yè)態(tài)。2023年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，要大力發(fā)展低空經(jīng)濟等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，明確了低空經(jīng)濟的發(fā)展地位；2024年全國兩會，低空經(jīng)濟作為新增長引擎之一首次寫入政府工作報告；2025年政府工作報告提出，“推動商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展”。

一、低空經(jīng)濟發(fā)展的背景及現(xiàn)狀

廣義上的低空經(jīng)濟，即低空產(chǎn)業(yè)包括了廣泛的產(chǎn)品形態(tài)和產(chǎn)業(yè)應用，主要涉及低空城市或海上通勤、低空物流、低空文旅及商旅、低空航拍、農(nóng)林植保、低空商演、景區(qū)直播、低空勘探/測繪、電力等行業(yè)的低空巡檢、園區(qū)管理、應急救援、低空消防、公安警務、交通執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法、應急通信、森林防護、防災減災、地質(zhì)氣象、城市規(guī)劃及軍民融合等眾多行業(yè)和眾多應用，其輻射帶動效應強、產(chǎn)業(yè)鏈長，對于拉動有效投資、創(chuàng)造消費需求、提升創(chuàng)新能級、激活立體空間資源、提供高效公共服務、改變生產(chǎn)生活方式、服務民生和社會保障、催生跨界融合新生態(tài)、打造經(jīng)濟增長新引擎、加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力及推進現(xiàn)代化治理等方面具有深遠意義。低空產(chǎn)業(yè)為國民經(jīng)濟發(fā)展提供了新空間，為社會公共服務提供新手段，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提供新動能。低空經(jīng)濟有望打造包括低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務、低空安全等產(chǎn)業(yè)集群。

低空經(jīng)濟納入國家重點發(fā)展目標，標志著低空經(jīng)濟正迎來史上最好的戰(zhàn)略機遇期和黃金窗口期。低空經(jīng)濟價值潛力大，作為新質(zhì)生產(chǎn)力代表，將形成萬億級產(chǎn)業(yè)規(guī)模，成為經(jīng)濟增長新引擎。據(jù)中國民航局2025年1月預測，中國低空經(jīng)濟的市場規(guī)模預計在2025年達到1.5萬億元，到2035年有望達到3.5萬億元。2024年以來，我國低空經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展。

（一）各方?企業(yè)積極參與

低空領(lǐng)域企業(yè)數(shù)量激增?，截至2024年低，全國低空經(jīng)濟相關(guān)企業(yè)超5.7萬家，近五年新增企業(yè)近2.1萬家，覆蓋無人機研發(fā)制造、飛行服務、應用場景開發(fā)等領(lǐng)域，展現(xiàn)了強大的市場活力?。?技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展?，大疆在民用無人機領(lǐng)域保持全球領(lǐng)先地位；深圳、安陽等地企業(yè)加速布局電動垂直起降飛行器（eVTOL）研發(fā)，推動低空飛行器智能化、電動化發(fā)展?。?應用場景不斷拓展?，無人機在物流配送、農(nóng)業(yè)植保、應急救援等領(lǐng)域廣泛應用，部分企業(yè)推出低空旅游、城市空中交通等新型服務，商業(yè)模式逐步成熟?。

（二）中央政府有力的政策支持

低空經(jīng)濟的?戰(zhàn)略地位顯著提升?。低空經(jīng)濟首次寫入2024年政府工作報告，并被納入中共中央、國務院2021年2月印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，成為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)?。?專項政策相繼落地?，2024年12月國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，明確支持低空經(jīng)濟基礎設施建設項目；2024年3月，工業(yè)和信息化部、科學技術(shù)部、財政部、中國民用航空局等四部門聯(lián)合印發(fā)的《通用航空裝備創(chuàng)新應用實施方案（2024—2030年）》提出到2030年我國通用航空裝備形成萬億級市場規(guī)模的目標?。?

（三）各地政府加快布局

?    區(qū)域生態(tài)圈建設加快，北京、上海、廣州、深圳等超20個城市宣布打造低空經(jīng)濟生態(tài)圈，結(jié)合本地優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如深圳聚焦無人機產(chǎn)業(yè)集群，安徽布局通航綜合示范區(qū)?。?地方專項大力支持?，多地將低空經(jīng)濟寫入省級政府工作報告，配套出臺土地、稅收等優(yōu)惠政策，并通過專項債券資金支持低空機場、起降點等基礎設施建設?。先行探索?試點示范，部分省份開展低空經(jīng)濟綜合改革試點，例如湖南推進低空旅游航線商業(yè)化運營，浙江試點無人機物流配送網(wǎng)絡建設?等。

（四）資本投入不斷加強

?    市場規(guī)模爆發(fā)式增長，2024年我國低空經(jīng)濟規(guī)模達6 702.5億元，較2023年增長32.5%（數(shù)據(jù)來源：經(jīng)濟日報，2025年3月29日）。資本市場對eVTOL、無人機等領(lǐng)域關(guān)注度高漲，多家初創(chuàng)企業(yè)完成億元級融資?。大量?產(chǎn)業(yè)基金涌入?，地方政府聯(lián)合社會資本設立低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基金，如廣東省成立百億級專項基金，支持低空經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈整合?等。?資本市場聯(lián)動發(fā)展，頭部企業(yè)加速上市進程，低空經(jīng)濟概念股在A股市場表現(xiàn)活躍，吸引中長期資金入市布局?。

（五）?社會認知加快轉(zhuǎn)變

?    公眾對低空經(jīng)濟的接受度快速提升，低空旅游、無人機表演等活動普及，城市空中交通（UAM）概念進入大眾視野，公眾對低空經(jīng)濟帶來的便捷性和創(chuàng)新性認知顯著增強?。?社會關(guān)注度?日益提高，低空飛行安全、噪音污染等問題引發(fā)討論，政府通過科普宣傳和監(jiān)管政策引導社會形成理性認知，平衡發(fā)展與風險?。各類?媒體聚焦報道，尤其是主流媒體高頻次報道低空經(jīng)濟進展，將其視為“新質(zhì)生產(chǎn)力”代表，推動社會共識從“小眾技術(shù)”向“萬億產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)變?。

二、當前低空經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

（一）低空經(jīng)濟在管理上面臨的問題與挑戰(zhàn)

發(fā)展低空經(jīng)濟，首先需要開放低空。雖然低空開放能加快推動低空經(jīng)濟的發(fā)展，但同時我們也要深刻認識到低空和地面的重大差異和影響。特別是無人航空器機動性強、技術(shù)融合度高、自動化程度高、飛行速度快、飛行高度靈活可控、飛行線路不確定性強，導致監(jiān)管部門對偏航或黑飛甚至被劫持的航空器等缺乏精準干預手段。同時專用或特型無人機配有各類光、農(nóng)、生、化、物等多用途荷載裝置，一旦出現(xiàn)安全風險危害性巨大：因其隱匿性很強現(xiàn)有手段很難精準識別和預警；事后也因遠程操控或網(wǎng)絡控制，使其可追溯性極差；還因其空間輻射面大、功能強等，處置代價明顯增加。因此，需要從低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初就充分認識到安全的極端重要性，并基于底線思維和極端思維加以謀劃，從全局性、系統(tǒng)性規(guī)劃各類安全體系和運行機制。

地與空這種本質(zhì)的差異，使得在鑒權(quán)認證、實時監(jiān)管、安全防范、快速處置、追溯定責等方面的低空管理帶來全新的深層次問題。空域面臨的全新問題不能靠地面上的能力復制和經(jīng)驗借鑒，發(fā)展和保障好低空經(jīng)濟這條新賽道，絕不是將傳統(tǒng)賽道通過飛控、導航等技術(shù)，及地面交通管理、社會治理方式簡單融合并照“搬”到空中。

一是低空與地面的通達范圍不同。地面交通完全依靠確定性的道路，行進軌跡可預測、易管控。而對于低空交通，理論上講在立體空域范圍內(nèi)航空器可以自由飛行，這雖然極大地擴展了交通容量，較為干凈的空域也提供了可兩點直飛的最優(yōu)路徑，但是同時也帶來了飛行空間不受限、空域航路難管理等問題。

二是低空與地面的管理主體不同。地面交通網(wǎng)絡具有較為完善的運營管理規(guī)范和體系，通過對自然人約束和管理確保其依法依規(guī)運行，以各類新技術(shù)作為提升管理效率的輔助手段。而低空交通網(wǎng)絡更加強調(diào)無人體系的特性，通過“空中新基建”構(gòu)建一張技術(shù)含量高、智能水平高的低空信息網(wǎng)絡，以各類創(chuàng)新技術(shù)的融合應用實現(xiàn)無人機的自動化飛行、智能化操控，技術(shù)本身成為需要管理的重點對象。

三是低空特殊應用帶來新的安全隱患。低空可借助特型裝備實現(xiàn)空中應急救援、空中消防、三光感知等地面無法支持的經(jīng)濟或治理等特殊應用。但這些特型裝備所具備的超光應用、噴射裝置、農(nóng)生化物等搭載能力，具有潛在的生物、化學、物理等危害能力，當前欠缺完善的管理和使用規(guī)范。

四是低空缺少廣域高效的監(jiān)管手段。隨著5G-A技術(shù)的發(fā)展，以中國移動為代表的通信運營商提出了通感一體網(wǎng)絡，為面向民用場景的低空廣域探測提供了一種可行方案。通過在傳統(tǒng)的通信基站基礎上集成雷達感知能力，實現(xiàn)對低空的廣域感知能力。實現(xiàn)通感一體，一方面需要對地面通信網(wǎng)絡進行全面升級和演進，但其識別能力、準度、精度、速度等均不及地面對人的網(wǎng)格化監(jiān)控和管理；另一方面還需要協(xié)同多家通信運營商，基于通感一體并融合AI等新技術(shù)共同構(gòu)筑低空智聯(lián)網(wǎng)，并提供認證、感知等數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。

雖然相關(guān)部門針對低空經(jīng)濟發(fā)展出臺了各項管理制度，地方政府也積極布局和推動低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但目前出臺的有關(guān)低空經(jīng)濟空域管理、頻率管理、生產(chǎn)制造、運行管理等政策均是基于常規(guī)和通用層面，對于更深層次的全面認知和對應解決措施有所不足，各部門政策的整體性和融合度存在不足。

（二）低空經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上面臨的問題與挑戰(zhàn)

一是低空經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)尚未完全攻克。我國在無人機設計制造、高精度定位與導航、5G/5G-A網(wǎng)絡等低空經(jīng)濟主要技術(shù)領(lǐng)域具有世界領(lǐng)先技術(shù)與產(chǎn)業(yè)能力，但低空經(jīng)濟是前述關(guān)鍵技術(shù)與人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、系統(tǒng)安全、能源、氣象預測等技術(shù)的跨域融合與系統(tǒng)應用，我國在該領(lǐng)域尚存在航線安全監(jiān)測、大規(guī)模低空網(wǎng)絡覆蓋、通感算智融合、系統(tǒng)數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡安全等技術(shù)難點有待攻克。

二是低空基礎設施不夠完備。低空經(jīng)濟發(fā)展需要安全可控的低空設施，至少應同步規(guī)劃低空“四張網(wǎng)”，即以起降、接駁、能源、備降、檢修等構(gòu)成的“基礎設施網(wǎng)”；以時空、地圖、CIM、規(guī)則庫、空域管理等構(gòu)成的“低空航路網(wǎng)”；以通信、導航、定位、檢測、氣象、電磁、機載等構(gòu)成的“空中智聯(lián)網(wǎng)”；以監(jiān)測、飛行服務、飛行管理等構(gòu)成的“低空服務網(wǎng)”。目前低空“四張網(wǎng)”存在技術(shù)能力不強和標準化不完善、網(wǎng)絡建設存在不足和運營方式不明確等問題。

三是低空經(jīng)濟商業(yè)模式尚需探索。目前，深圳、常州、南京、廈門、合肥、北京等城市已開展低空智聯(lián)網(wǎng)試點驗證，正式商用尚需時間。如何建立政府、行業(yè)、企業(yè)和用戶等低空經(jīng)濟各參與方認可的可持續(xù)商業(yè)模式還有待探索。

四是低空經(jīng)濟商用進度尚需提速。低空應用服務已在交通物流、應急救援、城市管理、旅游觀光、農(nóng)林植保、工業(yè)巡檢等場景實現(xiàn)小規(guī)模落地試點，但商用規(guī)模和領(lǐng)域不足，產(chǎn)業(yè)融合解決方案體系化不足。

三、加快建設低空安全體系，助力我國低空經(jīng)濟發(fā)展的建議

低空經(jīng)濟以其技術(shù)革新與突破、產(chǎn)業(yè)深度融合與創(chuàng)新、資源要素的優(yōu)化配置、應用場景的豐富拓展，以及經(jīng)濟規(guī)模與增長潛力的擴大，充分體現(xiàn)了新質(zhì)生產(chǎn)力的特征和價值。但是，低空經(jīng)濟的快速、規(guī)?；l(fā)展，必將給低空管理帶來巨大考驗。對空域立體空間的管理面臨破壞力度大、預判難度高、追責溯源手段少、處置代價大等挑戰(zhàn)，建議加快推進低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安全管理領(lǐng)域的系統(tǒng)研究。

（一）完善低空安全法規(guī)制度

一是制定專項法規(guī)。政府應統(tǒng)一制定專門針對低空飛行活動的法律法規(guī)，明確低空飛行的定義、范圍、管理主體、責任義務等，為低空飛行活動提供明確的、具有強制約束力的法律指導。二是完善技術(shù)標準。加強對低空飛行器的技術(shù)標準制定，包括飛行性能、安全設備、通信導航等方面的要求。三是強化監(jiān)管執(zhí)法。對違法違規(guī)的低空飛行行為加大處罰力度，形成有效的震懾作用。

（二）解決低空經(jīng)濟發(fā)展面臨的關(guān)鍵技術(shù)問題

一是建立企業(yè)、高校、科研院所多方協(xié)同的關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新模式，面向需求開展研發(fā)工作，加快關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)和商業(yè)化。二是立項一批關(guān)鍵技術(shù)研究項目，采用基于研究價值的成果評價體系，對研究成果是否在科學前沿有原創(chuàng)性突破、是否具備應用價值等方面進行評價。三是建立研發(fā)與應用間的轉(zhuǎn)化通道，面向低空經(jīng)濟商用需求，建立需求—研發(fā)—產(chǎn)品開發(fā)—落地應用—迭代研發(fā)的閉環(huán)科研成果轉(zhuǎn)化流程，推進關(guān)鍵產(chǎn)品與系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)化。

（三）建設安全可控、敏捷高效的低空基礎設施

一是強化頂層設計。整合低空“四張網(wǎng)”建設方和運營方技術(shù)能力，完善網(wǎng)絡建設、驗收、運營、維護領(lǐng)域相關(guān)標準，以規(guī)范的技術(shù)標準體系保障網(wǎng)絡建設運營質(zhì)量。二是推進低空“四張網(wǎng)”建設工作。系統(tǒng)規(guī)劃“基礎設施網(wǎng)”、“低空航路網(wǎng)”、“低空智聯(lián)網(wǎng)”和“低空服務網(wǎng)”建設，統(tǒng)籌建設以空天地跨域、異構(gòu)、多網(wǎng)融合為核心，加快形成通信、感知、導航、監(jiān)測、智能、算力、安全、對抗等能力聚合的智能化、數(shù)字化的全要素體系，對高密度、高速度、高頻次、高復雜度的各類低空航空器實現(xiàn)通信、導航、監(jiān)視和服務、安全的融合統(tǒng)一，確?！翱罩懈咚俟贰钡母哔|(zhì)量運營、高安全保障。

（四）建設國家級分層分級管控平臺

統(tǒng)籌考慮國家重點防衛(wèi)目標、軍事航空發(fā)展、運輸航空發(fā)展、通用航空發(fā)展，以及社會公眾空域使用需求，指導整體低空飛行管控平臺的建設。根據(jù)功能定位和服務范圍不同，結(jié)合不同地區(qū)通用航空發(fā)展的差異化需求，逐步建立由國家級、區(qū)域級和服務站構(gòu)成的分層分級低空飛行管控平臺。為充分利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)信息資源，拓展低空飛行服務保障的內(nèi)容，應推動相關(guān)數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一和數(shù)據(jù)接口互通，實現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)共享、信息互聯(lián)。

（五）打造體系化低空經(jīng)濟安全底座

一是設立專門的無人機安全認證機構(gòu)，制定無人機安全認證標準，確保無人機產(chǎn)品在設計、制造、測試等各環(huán)節(jié)全部符合安全要求。二是制定明確的安全飛行規(guī)范，如飛行高度、飛行區(qū)域、飛行速度等限制條件。三是建立完備的安全監(jiān)控方案。設立專門的無人機監(jiān)控中心，對無人機進行實時監(jiān)控和管理，綜合采用衛(wèi)星定位、雷達探測、通感一體、圖像識別等技術(shù)手段對無人機進行監(jiān)控，提高監(jiān)控的準確性和時效性；建立無人機監(jiān)控信息共享平臺，加強與相關(guān)部門和企業(yè)的信息共享和協(xié)作，共同維護低空飛行秩序和安全。四是部署快效、精準反制措施。結(jié)合應用場景特征，綜合采用干擾阻斷、直接摧毀、攔截捕獲、誘騙控制、網(wǎng)絡攻擊等措施，阻止黑飛或被劫持等無人機進入分層級管理的禁飛區(qū)域。

（六）制定可操作的低空安全兜底方案

當前，專用或特型無人機具備超高清、超遠距拍攝和錄像能力，對于未進入禁飛區(qū)域但存在違規(guī)照片、視頻的無人機，應制定統(tǒng)一的遠程強制擦除數(shù)據(jù)規(guī)則。對于該類特型無人機的安全管控需“層層加碼”，如在數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)中強制采用加密技術(shù)，同時設置遠程關(guān)閉攝像頭、遠程擦除等功能。當發(fā)現(xiàn)無人機存在違規(guī)拍攝行為時，可通過遠程命令觸發(fā)擦除、關(guān)閉、自毀等程序，刪除存儲設備上的敏感數(shù)據(jù)，第一時間避免偷拍違法行為及數(shù)據(jù)回傳損失。

（七）探索多方協(xié)同、利益共享的低空經(jīng)濟商業(yè)模式

一是明確政府、企業(yè)、用戶等參與方的職責與權(quán)利，探索制定可行的商業(yè)模式。二是打造網(wǎng)絡建設和運營模式樣板。參考高速公路等運營模式，充分發(fā)揮政府、行業(yè)頭部服務企業(yè)、最終用戶等資金和力量上的作用，支持重點地區(qū)打造可復制、可推廣的建設與運營典型應用示范，打造一批低空經(jīng)濟應用示范基地，形成一批品牌產(chǎn)品。

（八）加速推動低空經(jīng)濟規(guī)?；逃?/span>

一是建立產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制，推動管理、供應、需求多方對接，打通產(chǎn)業(yè)融合通道，實現(xiàn)供應與需求方高效對接，聯(lián)合推進商用。二是支持聚焦重點區(qū)域、打造標桿，結(jié)合地方資源稟賦加強低空經(jīng)濟場景化商業(yè)應用試點，制定行業(yè)場景化解決方案，推動從“樣板房”到“商用房”的規(guī)模化復制、迭代式增強。

安全和發(fā)展猶如車之兩輪、鳥之兩翼，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，發(fā)展和安全同等重要。發(fā)展低空經(jīng)濟意義重大，要以新發(fā)展理念為中心、以新應用為引擎、以新安全為根基，統(tǒng)籌謀劃、同步規(guī)劃低空經(jīng)濟發(fā)展。借鑒民航在“高空”和“地面”管理方面的成熟經(jīng)驗，同時也要認識到低空空間安全是全新課題，是低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展中必須面對的一次大考，需要系統(tǒng)性、重構(gòu)性、全域性、底線性謀劃。構(gòu)建完善的低空智聯(lián)網(wǎng)和強大的全空間安全網(wǎng)，將為低空經(jīng)濟從“起飛”到“騰飛”保駕護航。

來源：伍愛群（華東師范大學國家安全與應急管理研究院 上海航天信息科技研究院）/文，首發(fā)刊載于《科技中國》2025年第4期 科技與經(jīng)濟欄目